行政检察视角下的市域诉源治理

——以H省X市检察院生效行政裁判结果监督案件为样本

新乡市人民检察院  张世光

推进市域社会治理现代化,既是推进社会治理现代化的战略抓手,又是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。检察机关作为法律监督机关,结合办理行政检察监督案件,深入分析行政机关依法行政存在的问题,有针对性地提出加强市域行政争议源头治理的意见和建议，努力当好党委政府法治参谋和助手,有利于充分发挥法治对市域社会治理的保障作用。

一、行政检察视角下行政争议的主要特点

笔者以H省X市检察院2019年度受理的38件行政生效裁判结果监督案件为样本,对行政检察监督案件中的行政争议进行了统计分析,具体情况如下:

一是行政争议地域分布广泛且集中度比较高。行政争议案分布地域涉及全市所辖12个县(市、区),且个别县(市、区)行政争议比较集中。

二是涉及公安机关和基层政府的行政争议比较突出。涉及公安机关的行政争议占全部行政争议的52.6%，涉及乡(镇)政府、街道办事处的行政争议占21.1%，涉及自然资源、交通运输等其他行政机关的行政争议占26.3%。

三是争议行政行为类型多样,以不服行政处罚为主。其中,行政处罚类争议占全部行政争议的42.1% ,行政确权登记类争议占18.4% ,行政侵权类争议占13.2% ,行政机关不作为类争议占15.8% ,行政强制类争议占2.6% ,其他类型争议占7.9%。

四是行政争议解决时间以短期为主,但长期争议不容忽视。3年以下的行政争议占全部行政争议的55.3%,3年以上不足5年的占15.8%,5年以上不足10年的占2.6%,10年以上不足15年的占7.9%，15年以上的占18.4%。

五是复议程序在化解行政争议中作用发挥不充分。案涉当事人对行政复议的公信力和认可度相对较低,未经复议程序的行政争议占全部行政争议的71.1% ;经过行政复议的占28.9%，而且行政复议结果维持原决定的占90.9% ,撤销原决定的占9.1%。

六是行政机关负责人对出庭应诉不够重视。案涉54个行政机关的正职负责人均未出庭应诉，副职负责人出庭应诉的行政机关仅4个,占全部案涉行政机关的7.4%。

七是行政行为存在瑕疵的情况比较普遍。行政行为存在瑕疵的行政争议占全部行政争议的50%。其中,57.9%的行政行为存在程序违法问题，52.6%的行政行为存在适用法律错误问题,42.1%的行政行为存在认定事实错误问题，15.8%的行政行为存在证据不足问题。

八是当事人涉及信访问题的行政争议较多。因信访问题被行政拘留或对信访答复不满引起行政争议的占全部行政争议的26.3%;行政争议当事人因种种原因多年进行信访的占52.6%。

九是行政诉讼“程序空转”导致行政争议久诉不决。法院裁判驳回起诉的监督案件占全部案件的28.9% ，发回重审的占16.0%。案件反复纠缠于是否符合起诉条件,经过一审、二审、再审,有的发回重审，历时多年仍未进入实质性审理程序,实际争议问题没有得到有效回应。

二、市域行政机关依法行政存在的主要问题

从被统计的样本来看,行政机关依法行政存在的问题主要表现在七个方面。

一是行政人员依法行政能力有待提高。调查发现,50%的案件所涉及行政行为均不同程度地存在瑕疵,比如程序违法、认定事实不准确、适用法律错误、证据不足等情形，而单个行政行为既有涉及一种瑕疵情形的，又有涉及几种瑕疵情形的。由此反映出基层行政机关依法行政能力仍然比较薄弱,基层干部运用法治思维和法治方法妥善处理群众矛盾纠纷还有很长的路要走,法治政府建设可谓任重道远。

二是个别区域行政机关法治意识薄弱。调查数据显示,涉及某县被诉行政机关的监督案件为10件，明显高于其他县(市、区)。从被诉行政机关看，这10件案件涉及公安机关的5件,涉及乡政府的3件,涉及县政府的2件；从行政行为质量看，10件监督案件均不同程度存在瑕疵,公安机关作为被诉行政机关的5件案件分别存在超期限办案、适用法律错误、滥用行政强制措施、不正确履行法定职责、告知当事人起诉期限错误等问题，县政府作为被诉行政机关的2件案件存在回避矛盾、不依法履行责任的问题。乡政府作为被诉行政机关的3件案件分别存在调查取证不深入、行政行为程序违法、不依法履行职责等问题。通过个案分析发现，行政行为质量不高或者行政不作为是行政争议难以化解的主要原因，当事人寄希望于通过法律监督途径纠正行政机关的行为,进而实现自己的利益诉求。

三是行政拘留争议案件易忽视回应当事人利益诉求。调查数据显示,涉及行政拘留的监督案件占全部案件的39.5%。调查发现:一方面，当事人因个人利益诉求得不到解决,即使受到最严厉的行政处罚，也不会轻易息诉罢访；另一方面，行政拘留案件的执法瑕纸成为当事人起诉或信访的理由之一，当事人以程序违法、认定事实证据不足、适用法律错误、法律文书不规范等为由，来信或来访反复要求检察机关进行监督。

四是行政复议未发挥应有的化解矛盾的作用。从调查情况来看，经过行政复议的行政争议仅占全部行政争议的28.9%。行政复议的覆盖面过窄，复议过程中也未有效开展行政调解等工作，行政复议与行政诉讼衔接不畅,没有充分发挥化解矛盾的诉前过滤作用;行政复议结果维持原决定案件占全部经复议案件的90.9%，复议维持原决定的案件中，有3件案件原处理决定明显错误，复议机关未予纠正。复议机关在复议行政案件时，往往采取书面审查方式，在一定程度上限缩了行政复议审查的广度和深度，不利于查清案件事实，也不利于行政争议的源头治理和实质性化解。

五是行政争议综合治理成效亟待提高。从调查情况来看，行政行为存在瑕疵的案件占全部案件的50%,行政争议10年以上的案件占全部案件的26.3% ,因信访问题引发行政诉讼的案件占全部案件的26.3%,民事争议未解决的案件占全部案件的36.8%,法院裁判驳回起诉的案件占全部案件的28.9%。可见,行政争议发生之后,行政诉讼作为事后救济程序,并不能对行政争议的发生和发展起到有效的预防和阻止作用，而是需要从源头上综合运用行政复议、行政调解、行政和解等手段。

六是行政机关未能采取有效措施化解争议。从行政复议结果看,绝大多数案件维持了原处理决定,即使对于有明显错误的3件案件,上级行政机关既未予纠正。也未进行有效调处；从行政争议延续的时间看，26.3%的案件超过10年,最长争议期限达20年,行政机关未采取有效措施化解行政争议;从申请检察监督的主体看,行政机关申请监督案件3件,占7.9%。行政机关过于依赖行政诉讼，当事人与行政机关反复纠缠于法律程序之中,迟迟难以案结事了,进而影响了社会的和谐稳定。

七是行政机关负责人应诉工作不到位。从调研数据来看,行政争议案件所涉的54个行政机关的正职负责人均未出庭应诉,仅有4个行政机关的副职负责人出庭应诉, 48个行政机关仅委托一般工作人员出庭应诉，虽然不排除确有正当理由不能出庭应诉的情况,但是，“告官不见官”现象的存在,不利于行政争议的实质性化解。

三、加强市域行政争议源头治理的建议

一是以法治政府建设为牵引全面深入推进依法行政。党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。建设法治政府首先要把政府工作全面纳入法治轨道,深入推进依法行政。(1)完善党委政府领导带头学法制度。建立法律知识学习培训长效机制,通过定期开展法治讲座、专题培训等形式,党委政府领导带头学习法律知识不断提高法治思维层次和依法行政能力。(2)强化制度约束,依法规范行政行为。建立健全行政行为事前法制审查制度和处理结果反向审视制度,严格规范行政程序,注重培养依法行政意识,不断提高依法行政质量。(3)注重依法维护群众合法权益。强化全民普法和释法说理工作,让人民群众懂得法律、依靠法律、相信法律;坚持群众利益至上,建立涉法涉诉矛盾纠纷台账,落实落细矛盾风险评估，深化诉调对接机制的运用，加强社会矛盾源头治理。(4)建立行政诉讼案件败诉问责惩戒制度。对于因行政不作为、乱作为和违法行政等终审败诉的案件，把生效裁判结果与行政争议案件所涉及的行政机关及其主要负责人年度绩效考核挂钩，并对案涉行政机关主要负责人、直接责任人进行适度想戒，以责任倒查督促行政机关及其工作人员依法行政。

二是分区域有重点组织开展行政争议专项化解活动。(1)建立行政争议定期分析研判制度。要定期对行政复议案件、行政诉讼案件和检察监督案件以及信访行政案件进行统计分析,全面掌握行政争议的存量、增量、案涉领域、发案态势等情况,深入研究行政争议产生、发展的原因、特点和规律,不断细化行政争议化解有效措施,持续完善应对突发性、群体性行政争议的应急预案。(2)在党委政法委统一领导下开展年度行政争议专项化解活动。针对不同地区、不同部门行政争议的不同特点,本着“什么问题突出就治理什么”的原则,建立矛盾纠纷台账,层层压实化解责任,凝聚执法司法合力，为民解忧解困。(3)适时开展不规范行政行为专项整治活动。坚持标本兼治，通过对行政争议进行反向审视,分析和梳理行政行为存在的不依法、不规范、不文明等问题,努力完善统筹行政执法各环节的制度体系,切实保障执法公平公正、阳光运行。

三是在法治轨道上统筹解决涉信访因素的行政争议。化解涉信访因素的行政争议。一要坚持法治思维和法治方法。群众对法治的信仰建立在“守法者得利,违法者受罚”的司法、执法过程中,建立在管用有效、已定必行的法制体系上。坚持法不能向不法让步,对于涉信访因素案件,要始终坚持法治思维和法治方法，让当事人信仰法治。二要注重解决案涉群众最急最忧最盼的问题。三要深化普法教育和以案释法,使当事人接受法治教育，务实面对争议,积极推动行政争议有效化解。

四是以行政复议体制改革为契机完善行政纠错机制。行政复议制度改革箭在弦上,为完善纠错和救济机制提供了良好契机。行政复议的首要功能是在行政系统内部进行层级监督,通过纠错促进依法行政。行政复议工作处在为民服务的第一线,应通过加强上级行政机关对下级行政机关的监督,把违法行政行为逼到墙角、触到痛点、督到实处,有效弥补和恢复被侵害的合法权益,真正做到用透明的程序让群众信服，用公正的结果让群众满意。

五是积极构建矛盾纠纷多元化解机制,推动诉源治理。一方面,完善矛盾纠纷多元化解机制,整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源,综合运用调解、仲裁、诉讼等多种方式和手段,形成功能互补、程序衔接的矛盾纠份有效化解体系,积极推动行政争议系统治理、依法治理、综合治理、源头治理;另一方面,要坚持和发展新时代“枫桥经验”,把办案与加强和创新基层社会治理结合起来,不断创新办案方式方法,广泛邀请人民监督员、律师、专家学者、人大代表、政协委员等参与行政争议实质性化解,努力促成当事人达成行政和解。

六是坚持法治思维和法治方法有效维护群众权益。(1)坚持法律基本原则。推动行政争议实质性化解,不能“和稀泥" ，更不能为了化解行政争议混淆黑白、放弃原则、糊弄了事,既要坚持法律底线,又要运用好政治智慧和法律智慧，力争实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。(2)切实让群众有获得感。对于进入行政诉讼程序的案件,要注意避免和解决行政诉讼“程序空转”问题,办结案件要以当事人权利救济的实现为标准，严把行政争议实质性化解质量关,真正让当事人有所获、有所得。(3)创新化解方式方法。要密切跟踪不断变化的新情况、陆续出台的新政策，加强法律适用和政策把握问题的研究,结合具体行政争议，研究探索一些实用、管用的新方式和新方法，创造性地为当事人解难题化纠纷。

七是健全并严格落实行政机关负责人出庭应诉制度。一要认真落实2016年国务院办公厅《关于加强和改进行政应诉工作的意见》。被诉行政机关负责人要高度重视行政应诉工作,积极支持法院依法受理和审理行政案件,带头履行行政应诉职责，配合法院做好开庭审理工作。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,应当提交情况说明，并委托行政机关相应的工作人员出庭。二要强化行政应诉工作监督管理。加强对行政应诉工作的考核,严格落实责任追究制度，主动引入外部监督，着力解决行政机关主要负责人不出庭应诉、解决问题不出面等突出问题，把“告官见官”、有效化解行政争议落到实处。